Inleiding Europese wetgeving burgerlijk recht

Sinds de oprichting van de Europese Unie – die zelf ook door een verdrag tussen de oprichtende Lidstaten tot stand is gekomen – vaardigt de EU ook regelgeving uit ter nadere invulling en uitvoering van de gedachte van de Europese eenwording. De Europese Unie streeft er naar de effectiviteit van het burgerlijk recht binnen de EU zoveel mogelijk te unificeren ter bevordering van de interne markt.

Waar het soms moeilijk is dit te realiseren door aanpassing van de individuele rechtssystemen voert de Europese Commissie steeds meer voor de hele EU geldende regels door, waar de Europese burger rechtstreeks aanspraak op kan maken. Uiteindelijk is dit ook voorwaarde voor een werkelijk transparant economisch verkeer, een vrij verkeer van goederen zoals de Unie tot uitgangspunt heeft.

Deze regels gelden zo in alle EU-lidstaten (behalve bvb. Denemarken, die vaak van de opt-out gebruik maakt).

Primaire en secundaire bronnen van EU-recht

Binnen de EU moet worden onderscheiden tussen de zgn. ‘primaire’ bronnen van EU-recht en ‘secundaire’ bronnen van EU-recht.

Primaire bronnen van EU-recht

De primaire bronnen van EU-recht zijn de verdragen waar het bestaan en de interne werking van de EU op is gebaseerd. Het regelt de onderlinge bevoegdheden tussen de EU en de Lidstaten en verder de inrichting van de EU zelf.

De primaire bronnen van EU-recht zijn met name de oprichtingsverdragen, te weten het Verdrag van Rome (dat verder is ontwikkeld tot het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) (VwEU) en het Verdrag van Maastricht (ook wel het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemd, afgekort VEU).

Het Verdrag van Maastricht (1992) vormde een belangrijke stap in de ontwikkeling van de EU. Naast de oorspronkelijke – vooral economische – doelstelling van het vormen van één interne markt introduceerde dit verdrag ook het streven naar politieke eenheid.

Met het Verdrag van Lissabon (2009) werd een volgende ingrijpende stap tot verdere eenwording gezet. Hierbij werd de naam dienovereenkomstig gewijzigd van EEG (Europese Economische Gemeenschap) in EU (Europese Unie).

De EU mag zich niet overal mee bemoeien. Op aandringen van Nederland is vastgelegd, dat de Europese Unie zich niet mag bemoeien met ‘diensten van algemeen belang’. Hiertoe behoren huisvestingsbeleid, volksgezondheid en onderwerpen op het vlak van sociale zekerheid. Dat gebied behoort tot de bevoegdheid van de Lidstaten zelf. Hoewel bij calamiteiten zoals de covid-pandemie de EU wel optrad.

Deze primaire verdragen zijn geïntegreerd tot een geconsolideerde versie van het VEU en het VwEU (met de bijbehorende bijlagen en toetredingsprotocollen), waarin ook wordt verwezen naar de oude artikelnummers.

Secundaire (of afgeleide) bronnen van EU-recht

De secundaire bronnen van EU-recht zijn de inhoudelijke rechtsbronnen die de EU heeft voortgebracht. Deze worden opgesomd in art. 288 VwEU (art. 249 VEG oud) en zijn te onderscheiden in:

• Verordeningen
• Richtlijnen
• Besluiten
• Adviezen en
• Aanbevelingen

De eerste drie rechtsbronnen behoren tot de wetgeving van de EU, die tot stand komt volgens de hoofdregel van art. 289 VwEU. Deze moeten op grond van art. 290 VwEU door de Lidstaten in hun nationale wetgeving doorgevoerd worden.

Subsidiaire rechtsbronnen van EU-recht

Daarnaast wordt nog onderscheiden in zgn. aanvullende of subsidiaire rechtsbronnen. Daartoe behoren:

• de jurisprudentie van het HvJ EU en
• algemene rechtsbeginselen

Verhouding internationale verdragen tot het EU-recht

Internationale verdragen met derde landen – dus landen die geen Lidstaat zijn van de EU – behoren eveneens tot het EU-recht in die zin dat deze ook een rechtsbron zijn. Verdragen staan in de rangorde zelfs boven de secundaire bronnen van EU-recht. Zij moeten in overeenstemming zijn met internationale overeenkomsten. Bij een conflict tussen beide gaat het internationale verdrag voor.

Het HvJ EU heeft dit reeds beslist in het arrest HvJ EU 30 september 1987 Demirel/Stadt Schwäbisch Gmünd, inzake het Associatieverdrag met Turkije. Het Hof overwoog:

“14. Een bepaling van een door de Gemeenschap (de voorganger van de EU) met derde staten gesloten overeenkomst moet worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst, voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is.”

De kwestie ging om een beslissing tot uitzetting van Demirel, die zich bij haar echtgenoot had gevoegd, die in Duitsland woonde. De echtgenoot was naar Duitsland gekomen op basis van gezinshereniging. Het beroep op gezinshereniging werd afgewezen, omdat de regels voor gezinshereniging waren aangescherpt. De man moest 8 jaar (was 3 jaar) in Duitsland wonen, om gezinshereniging met zijn vrouw mogelijk te maken. In casu ving Demirel bot, omdat uit het Associatieverdrag geen concrete verplichting voor de Lidstaten was af te leiden. Het criterium vervat in de laatste zinsnede van het citaat van de uitspraak zien we vaker terug.

Richtlijnen versus Verordeningen

De EU vaardigt twee soorten wetgeving uit: Richtlijnen en Verordeningen. Een EU-Verordening is wetgeving, die rechtstreeks bindend is voor de burger en waar deze een direct beroep op kan doen. Richtlijnen bevatten een opdracht aan de Lidstaten, om hun nationale wetgeving daarmee zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen. Hierna wordt ingegaan op de vraag, of en in hoeverre aan een Verordening of Richtlijn rechtstreekse werking kan worden ontleend.

Rechtstreekse (of directe) werking van EU-recht

Bij het leerstuk van de directe werking van EU-recht moet worden onderscheiden in twee vormen:

• verticale werking: de burger kan zich jegens de overheid (incl. de decentrale overheid) beroepen op het EU-recht;
• horizontale werking: in civielrechtelijke geschillen tussen burgers onderling kan een partij zich beroepen op het EU-recht.

Het HvJ EU heeft in zijn jurisprudentie uitgemaakt, dat voor bepaalde bronnen van EU-recht geldt, dat deze behalve verticale werking ook horizontale werking hebben (‘volledige directe werking’). Onder meer op het gebied van vrij verkeer van goederen, vervoersrecht en staatssteun.

Bij de verticale werking wordt ook nog onderscheiden in ‘omgekeerde verticale werking’. Dat houdt in dat de overheid zich jegens een burger beroept op rechtstreekse werking van het EU-recht. Het HvJ EU is niet scheutig met het toekennen daarvan.

Unietrouw (art. 4 lid 3 VEU)

De grondslag van de rechtstreekse werking is het Verdragsbeginsel van loyaliteit (unietrouw) (art. 4 lid 3 VEU). Nationale overheden moeten het EU-recht implementeren in hun nationale wetgeving. Wanneer dit niet, niet juist en/of niet tijdig gebeurt, is de nationale overheid – inclusief de decentrale overheid – zelf verantwoordelijk voor de correcte naleving van deze bepalingen.

Wanneer een Lidstaat daarin tekort schiet, kan hij aansprakelijk gesteld worden voor eventuele schade die daar het gevolg van is. Het HvJ EU heeft hierover uitgesproken in de arresten HvJ EU 19 november 1991 (Francovich & Bonifaci/Italië) en HvJ EU 1 juni 1999 (Konle/Oostenrijk).

Dit geldt met name in de situatie dat een bepaling alleen verticale werking heeft en de burger er zich dus niet in een geschil met een andere burger op kan beroepen. Als daardoor concrete schade ontstaat, kan de Staat aansprakelijk gesteld worden. Dit geldt ook voor decentrale overheden; die kunnen niet met de vinger naar Den Haag wijzen.

Rechtstreekse werking primair EU-recht

Een baanbrekend arrest in de ontwikkeling van het leerstuk van de directe werking was het arrest HvJ EU 5 februari 1963 Van Gend & Loos/Inspecteur Invoerrechten en Accijnzen. Van Gend & Loos maakte bezwaar tegen het feit, dat zij bij invoer van goederen vanuit Duitsland geconfronteerd werd met een accijnsheffing. Zij stelde dat dit in strijd was met het EEG-verdrag.

Op de prejudiciële vragen van de Nederlandse rechter (de Tariefcommissie) antwoordde het Hof bevestigend op de eerste vraag, of de verdragsbepaling waarop een beroep werd gedaan (artt. 12, 169 en 170 EEG-verdrag) ‘interne’ werking had. Ten tweede werd gevraagd of in dat geval de toepassing van de bestreden invoerheffing in strijd was met het EEG-verdrag. Het Hof gaf als zijn oordeel, dat verdragsbepalingen, voor zover deze ‘duidelijk’ en ‘onvoorwaardelijk’ zijn, inderdaad rechtstreekse of directe werking hebben.

Dat betekende, dat burgers zonder tussenkomst van de Lidstaat voor de nationale rechter een beroep kunnen doen op een dergelijke bepaling.

Hier zien we dit centrale criterium dat we eerder zagen bij Demirel/Stadt Schwäbische Gmünd weer terug. Het moet gaan om bepalingen die voldoen aan de volgende eisen:

• de bepaling moet duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn;
• de bepaling moet onvoorwaardelijk zijn;
• en er moet geen verdere handeling nodig zijn voor de uitvoering en werking van de bepaling.

Wanneer een Lidstaat enige beleidsruimte wordt gegeven door de bepalingen van EU-recht, dan kan geen beroep worden gedaan op rechtstreekse werking, zo besliste het Hof in HvJ EU 19 januari 1982 Becker/Finanzamt Münster-Innenstadt. In HvJ 12 december 1990 EU Kaefer & Procacci/Frankrijk oordeelde het Hof dat die beleidsruimte er niet was, zodat Kaefer en Procacci zich bij het Tribunal Administratif de Papeete (Polynesië) terecht beriepen op rechtstreekse werking. Hier zien we trouwens ook dat het EU-recht zich ook kan uitstrekken over overzeese gebieden van de Lidstaten.

Rechtstreekse (directe) werking van secundair EU-recht

Het principe van rechtstreekse werking geldt ook voor regelgeving uit secundair recht, ofwel regelgeving die is aangenomen door de EU-instellingen, zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten, die zijn afgeleid van de in de EU-verdragen uiteengezette principes en doelstellingen. De reikwijdte van de rechtstreekse werking verschilt echter naar gelang het soort rechtshandeling.

EU-verordeningen

Verordeningen van de EU zijn rechtstreeks van toepassing in de Lidstaten en hebben dus directe werking. Dit op grond van art. 288 WvEU (art. 249 VEG oud). Hierbij geldt echter op grond van de algemene beginselen als voorwaarde, dat de betrokken regels voldoende duidelijk, nauwkeurig en relevant zijn voor de situatie van de individuele klager.

EU-richtlijnen

EU-richtlijnen adresseren in eerste instantie de Lidstaten, en geven – zoals de naam al aangeeft – richtlijnen ten aanzien van de in de Lidstaten geldende of in te voeren wetgeving. Vaak bieden richtlijnen ook een zekere bandbreedte, op grond waarvan de Lidstaten op de voor hen wenselijke wijze invulling kunnen geven aan de implementatie ervan in de nationale wetgeving.

Het Hof van Justitie EU erkent in bepaalde gevallen dat EU-richtlijnen rechtstreekse werking kunnen hebben. En voorbeeld daarvan is het arrest HvJ EU 4 december 1974 (Van Duyn/Home Office UK). In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat richtlijnen een rechtstreekse werking hebben wanneer de erin opgenomen bepalingen onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn en wanneer de Lidstaat de richtlijn niet voor de uiterste datum heeft omgezet. Zie ook HvJ 6 oktober 1970 (Franz Grad/Finanzamt Traunstein) en HvJ EU 14 december 1971 (Politi/Italië).

Wat betreft de horizontale werking is het HvJ EU echter terughoudend. De nationale rechter zou nog wel wat kunnen schipperen met een ‘richtlijnconforme uitleg’ van het nationale recht.

Zoals Rb. Almelo het in een arbeidsrechtelijk vonnis van 3 januari 2012 – over Richtlijn 1999/70/EG, die beoogt werknemers tegen verschillende ‘flexibele’ arbeidsconstructies te beschermen – verwoordt:

“Europese richtlijnen als hier bedoeld, hebben weliswaar geen rechtstreekse werking tussen particulieren, maar dat neemt niet weg dat de nationale rechter ingevolge vaste rechtspraak (zie onder meer HvJ 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. C-397/01-C-403/01, NJ 2005, 333 en HvJ 15-04-2008 C-268/06, NJ 2008, 390 inzake Impact/minister for Agriculture and Food) de verplichting heeft om bij uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht te refereren aan de inhoud van een richtlijn. De nationale rechter dient al het mogelijke te doen om, het gehele nationale recht in beschouwing nemend en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, de volle werking van de betrokken richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling. Dit wordt begrensd door algemene rechtsbeginselen, met name rechtszekerheid en het verbod van terugwerkende kracht en kan niet dienen als grondslag voor een uitleg contra legem.”

Zie voor het geciteerde arrest HvJ EU 5 oktober 2004 (Pfeiffer c.s./Deutsche Rotes Kreuz).

In de verhouding tussen burgers kan echter wel een schadevergoeding worden toegekend, als het nationale recht niet beantwoordt aan een Richtlijn. In de zaak HvJ EU 10 april 1984 (Von Colson & Kamman/Land Nord-Rhein Westfalen) oordeelde het Hof, dat de Richtlijn tegen discriminatie op de arbeidsmarkt er niet toe kon leiden dat de sollicitantes alsnog moesten worden aangenomen. Wel mag de nationale rechter binnen het systeem van het nationale recht een passende (en afschrikwekkende) sanctie opleggen. In gelijke zin het arrest HvJ 19 november 1991 (Frankovich & Bonifaci/Italië) (r.o. 39 – 46).

Een Lidstaat kan zich blijkens het arrest HvJ EU 5 april 1979 (Ratti) niet beroepen op omgekeerde verticale werking van een richtlijn.

In het consumentenrecht is horizontale werking van EU-recht echter inmiddels in alle gevallen van toepassing. De nationale rechter moet die zelfs ambtshalve toepassen (vgl. HvJ EU 26 oktober 2006 (Mostazo Claro/Centro Móvil Milenium SL).

Nieuwe invalshoek: toetsing aan art. 47 EU Handvest Grondrechten

In de zaak HvJ EU 20 februari 2024 (X/K.L.) maakte het HvJ EU echter een opmerkelijke wending: na aanvankelijk de stricte regels inzake horizontale werking tot uitgangspunt te nemen, bracht het ineens art. 47 EU Handvest Grondrechten in stelling om de nationale regel alsnog terzijde te schuiven, op de grond dat het discriminerende onderscheid in de Poolse wetgeving voor werknemers met een contract voor bepaalde tijd – bij tussentijds ontslag hoeft bij een contract voor bepaalde tijd geen redenen te worden gegeven – de werknemer onevenredig belemmert in zijn toegang tot het recht. Zie over dit arrest het blog Horizontale directe werking opgerekt.

EU-besluiten

Wanneer een EU-besluit zich richt tot een bepaalde Lidstaat, dan kan daaraan wel rechtstreekse werking worden ontleend. Zie HvJ EU 10 november 1992 (Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG/Landrat Kreis Schleswig-Flensburg).

Adviezen en aanbevelingen van de EU

Deze hebben geen rechtstreekse werking. Deze zijn ook niet juridisch (ver)bindend.

Bronvermelding

De informatie op deze pagina is mede gebaseerd op de uitleg van het Van Gend & Loos-arrest op de EU-website EUR-Lex.

Auteur & Last edit

[MdV, 21-01-2019; laatste bewerking 30-06-2024]