Het initiatiefwetsvoorstel van SP-kamerlid Renske Leijten tot wijziging van de Grondwet om een bindend correctief referendum mogelijk te maken is op 21 oktober 2023 ook door de Eerste Kamer aangenomen (Stb. 2023, 360). Om tot een wijziging van de Grondwet te komen is een 2e lezing nodig, waarbij het voorstel door tweederde van beide Kamers wordt aangenomen. Dat kon pas nadat er verkiezingen hadden plaatsgevonden. Het zal niemand zijn ontgaan dat die inmiddels hebben plaatsgevonden. De nieuwe Tweede Kamer zal aantreden op woensdag 6 december 2023 (Stb. 2023, 302). Wat gaat dit betekenen voor de toekomst van ons staatsbestel?

Uit de verkiezingen is gebleken, dat veel burgers ontevreden zijn met de gang van zaken in Den Haag, en willen dat er een geheel nieuwe wind gaat waaien. Burgers voelen zich niet meer goed vertegenwoordigd door de politiek en de parlementsleden zijn teveel bezig met zichzelf. Zoals de lijsttrekker van de VVD Dilan Yesilgöz het zegt: ‘we hebben niet genoeg naar de burgers geluisterd’.

Dat konden de politici al zien aankomen bij de Eerste Kamer-verkiezingen, waarbij de BBB via een ware aardverschuiving een meerderheid verkreeg in veel van de Provinciale Staten. Nu blijkt de PVV van Geert Wilders een overweldigende meerderheid te hebben verkregen, maar ook de partij van Omtzigt, die ook staat voor vernieuwing en beter luisteren naar de burger, heeft een eclatante overwinning binnengehaald. Ook de BBB komt – zij het in bescheidener omvang met 7 zetels – in de Tweede Kamer. Grote kans dat die partijen ons land de komende jaren gaan besturen in de vorm van een minderheidskabinet met gedoogsteun van de VVD.

Rechtstreekse zeggenschap burger bij wetgeving

Waar in het wetgevingsproces weliswaar vaak inspraak via maatschappelijke organisaties mogelijk is, is in de fase van het opstellen van het wetsvoorstel door de regering en de behandeling in het Parlement de burger weinig meer te zeggen. De politieke partijen, het regeerakkoord en het Ministerie bepalen dan de inhoud van nieuwe wetgeving. Een bindend correctief referendum biedt de burger een middel om rechtstreeks in te grijpen in wat de Haagse politiek allemaal bedenkt.

Wat houdt de voorgestelde wet voor een bindend correctief referendum in?

De aangenomen wet houdt een wijziging in van de Grondwet, omdat deze immers ingrijpt in ons staatsbestel (zie ook hierna onderdeel A van de initiatiefwet). Zie ook de pagina Nederlandse Grondwet. In de MvT bij het wetsvoorstel (wetsvoorstel 36.160, nr. 3) lichtte Leijten het voorstel toe. Enkele alinea’s worden hierna geciteerd:

1. Algemene toelichting op wetsvoorstel bindend correctief referendum

“De invoering van een bindend correctief referendum in Nederland is al jarenlang onderwerp van discussie, zowel binnen als buiten het parlement. Drie staatscommissies hebben zich over het onderwerp gebogen en alle drie concludeerden ze dat een referendum een welkome aanvulling zou zijn op het Nederlandse parlementaire stelsel.“

2. Geschiedenis pogingen invoering correctief referendum

“De parlementaire discussie over het correctief referendum gaat terug tot adviezen van de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985) en de Commissie-De Koning (1991–1993). In wat later de «Nacht van Wiegel» werd genoemd strandde het voorstel in 1999 in tweede lezing in de Eerste Kamer.

…

In 2019 diende Van Raak (SP) nogmaals een initiatiefwetsvoorstel in, na het verschijnen van het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. Dit wetsvoorstel kon rekenen op een meerderheid in de Tweede en Eerste Kamer maar kon in tweede lezing niet rekenen op een twee derde meerderheid in de Tweede Kamer.”

3. Het referendum als democratisch middel

“Het referendum is een noodzakelijke aanvulling op het huidige representatieve stelsel. De steeds groter wordende groep mensen die zich afkeert van de democratie en de samenleving vindt zijn stem terug in een referendum. Mensen worden actief betrokken bij onderwerpen die iedereen aangaan en een referendum stimuleert het publieke debat.

Naast genoemde voordelen gelden nog andere positieve punten. Referenda zorgen ervoor dat vaste politieke verhoudingen soms worden doorbroken en dat meerderheden ontstaan waar die via de normale vertegenwoordiging niet ontstaan. Ook de Staatscommissie Remkes wijst op het democratisch tekort dat kan ontstaan door het vormen van coalities. Door afspraken in een regeerakkoord kan het voorkomen dat in het parlement een besluit wordt genomen, ondanks het ontbreken van een inhoudelijke meerderheid daarvoor bij de bevolking.

…

Een veelgehoord bezwaar tegen een correctief referendum is dat referenda niet verenigbaar zijn met het Nederlandse stelsel van een representatieve democratie. De verschillende staatscommissies hebben echter aangetoond dat dit niet het geval is. Door het middel van een correctief bindend referendum kan enkel over aangenomen wetten een specifiek oordeel worden gegeven door de kiezer en werkt het juist versterkend voor de parlementaire vertegenwoordiging. Daarnaast is de vraag in hoeverre het representatieve stelsel nog daadwerkelijk representatief is, zoals ook de Atlas van de Afgehaakt Nederland laat zien.”

4. Advies van de Staatscommissie parlementair stelsel

“De Staatscommissie parlementair stelsel houdt in haar eindrapport «Lage drempels, hoge dijken» opnieuw een pleidooi voor invoering van een correctief referendum en geeft daarvoor een aantal argumenten.

…

«Een zorgvuldige toepassing van het bindend correctief referendum over nader te bepalen wetgevingsonderwerpen moet bijdragen aan een verstandig gebruik van het referenduminstrument.»”

Zie pag. 13 van het Eindrapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans.

5. Inhoud van het wetsvoorstel bindend correctief referendum

Nadat een wetsvoorstel door beide Kamers is aangenomen, kan een groep van kiesgerechtigden door middel van een inleidend verzoek vragen een referendum te houden. Binnen een door de wetgever gestelde termijn moet vervolgens de steun worden verworven van een grotere groep kiesgerechtigden. Indien ook dit aantal steunverklaringen is verkregen, wordt overgegaan tot het houden van een referendum.

Het aan een referendum onderworpen wetsvoorstel vervalt van rechtswege indien een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden, die tevens een nader te bepalen percentage vormt van alle personen die gerechtigd waren om aan het referendum deel te nemen, tegen het wetsvoorstel stemt. Dergelijke voorwaarden zullen door de wetgever bij wet worden geregeld.

Onderwerpen waarover géén referendum kan worden gehouden

Niet elk onderwerp leent zich voor het houden van een referendum, aldus Leijten in de MvT. De Staatscommissie adviseert daarom enkele onderwerpen uit te sluiten, te weten:

– voorstellen van wet inzake het koningschap;

– voorstellen van wet inzake het Koninklijk Huis;

– voorstellen van wet tot verandering van de Grondwet en voorstellen van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen;

– voorstellen van wet inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste en derde lid;-

– voorstellen van wet die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties;

– voorstellen van rijkswet, behoudens voorstellen van rijkswet tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden.

– voorstellen van wet inzake de belastingen, zoals bedoeld in artikel 104 Grondwet.

Drempels voor het houden van een bindend correctief referendum

“De drempels voor het houden van een referendum hoort naar de aard niet in de Grondwet. Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat de wetgever al te eenvoudig de drempels kan wijzigen. Daarom is het te verkiezen dat een voorstel van wet terzake het vaststellen van de drempels alleen door het parlement aangenomen kan worden met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.”

Uitvoeringswet bindend correctief referendum

“Hoewel de te bepalen hoogte van de drempels niet in de Grondwet thuishoren heeft indiener eerder opgemerkt dat de principiële discussie over de wenselijkheid van het referendum als democratisch middel in hoge mate wordt beïnvloed door de discussie over de praktische uitwerking. Indiener heeft daarom gelijktijdig het initiatief genomen tot een uitvoeringswet.

…

De wetgever wordt echter met dit wetsvoorstel wel verplicht om nadere regels rondom onder andere de geldigheid van een referendum vast te leggen. Het is immers van belang dat een referendum enerzijds geen te lage drempels kent maar anderzijds moeten de drempels wel haalbaar zijn om het vertrouwen in de democratie te vergroten. De uitvoeringswet zal naar mening van de indiener aansluiten bij de adviezen die de staatscommissie heeft uitgebracht.”

Wijzigingen van de Grondwet die het wetsvoorstel bindend correctief referendum meebrengt

De aangenomen wet tot wijziging van de Grondwet – die echter ook nog eens door de Kamers moet in de nieuwe samenstelling – houdt de volgende wijzigingen in.

Aanpassing van art. 81 Gw.

Deze wijziging (onderdeel A van de wet) brengt tot uitdrukking dat de vaststelling van wetten in het geval van een correctief wetgevingsreferendum ook in juridische zin mede wordt bepaald door de uitslag van het referendum.

Toevoeging van Par. 1A in Hoofdstuk 5 van de Grondwet

Met onderdeel B van het wetsvoorstel wordt een paragraaf 1A toegevoegd aan Hoofdstuk 5 Grondwet, welke paragraaf bepalingen bevat over het correctief referendum (de artikelen 89a tot en met 89g).

Uitbreiding tot besluiten van Gemeente en Provincie

Leijten heeft ook een onderdeel in de wet opgenomen inzake referenda met betrekking tot de wetgeving van lagere overheden (onderdeel C en D, artikelen 128a en 133a). Zij meent dat hetgeen geldt voor invoering van het correctief referendum op nationaal niveau eveneens zou moeten gelden voor de gemeenteraad en de provinciale staten. De verdeling van bevoegdheden over verschillende bestuurslagen staat er niet aan in de weg dat een correctief referendum kan worden gehouden over datgene waarover men op decentraal niveau kan beslissen.

Onderdeel E van de initiatiefwet

In dit onderdeel zijn voor na het aannemen van de wet in tweede lezing regels opgenomen voor de inwerkingtreding, opdat daarvoor de benodigde voorbereidingen getroffen kunnen worden.

Steun in het parlement voor het bindend correctief referendum

Voor het wetsvoorstel was in de Eerste Kamer brede steun. Zowel Groenlinks, PvdA, D66, PvdD, PVV, BBB, JA21 en FvD waren voor. Er is nog geen overeenstemming over de te hanteren drempels. Die zullen in de afzonderlijke Uitvoeringswet vastgesteld moeten worden.

We zullen dus zien of de nieuwe regering daadwerkelijk het volk de gelegenheid wil gaan geven door hen aangenomen wetten te laten toetsen.

Ondertussen zullen de uitgesloten onderwerpen niet langs deze weg getoetst kunnen worden. Zoals bijvoorbeeld de uitvoeringswet tot wijziging van de Klimaatwet (Stb. 2023, 271), waarbij de reductiedoelen van de EU met betrekking tot broeigasemissie zijn aangescherpt (Klimaatneutraliteit 2050).

[MdV, 26-11-2023]