Inleiding onrechtmatige overheidsdaad

De overheid – gemeenten, Provincies, het Rijk en andere overheidslichamen of diensten – kunnen ook een onrechtmatige daad plegen en daarvoor aansprakelijk zijn. Daarbij moet onderscheid gemaakt worden tussen de situatie waarin de overheid als burger optreedt, en situaties waarin de overheid in haar functie van overheid optreedt tegenover de burger. Bij voorbeeld bij het verlenen of weigeren van vergunningen, het opleggen van aanslagen door de Belastingdienst, het uitoefenen van toezicht door tal van toezichthoudende instanties. Het takenpakket van de moderne overheid is zeer omvangrijk en divers, dus het kan gaan om allerhande aspecten van het bestuursrecht (dat is hetzelfde als “administratief recht”).

Bestuursrechtelijke weg of burgerlijke rechter?

Of een overheid bij de burgerlijke rechter kan worden aangesproken op handelen in het kader van haar taakuitoefening hangt af van de vraag, of er een bestuursrechtelijke weg (procesgang) is of niet.

Zie hierover nader de pagina Wet op de rechterlijke organisatie, waar deze vraag aan de hand van diverse arresten van de Hoge Raad wordt behandeld.

De overheid die burgerlijke rechten uitoefent is burger

Wanneer de overheid “als burger” oftewel als (rechts)persoon gewone privaatrechtelijke rechten uitoefent en daarmee een andere burger schade toebrengt, dan is er sprake van een gewone onrechtmatige daad en is de positie van de schadeveroorzakende overheid niet anders dan die van elke burger ten opzichte van een andere burger. Bij voorbeeld als eigenaar van een onroerend goed, of wanneer een ambtenaar in functie een auto bestuurt en een ongeluk veroorzaakt. Dit is een zgn. “horizontale” rechtsverhouding van burger tot burger in het privaatrecht.

Anders wordt het als de overheid in de uitoefening van haar publiekrechtelijke raken – dus binnen het administratief recht of bestuursrecht – een fout maakt en daarmee schade aan een burger toebrengt. De overheid heeft dan een verticale rechtsverhouding met de individuele burger, als overheid. Als daarbij onrechtmatig gehandeld wordt, spreekt men van een “onrechtmatige overheidsdaad”.

Er is de nodige jurisprudentie over de onrechtmatige overheidsdaad en hoe deze te toetsen. In diens conclusie bij het arrest van de Hoge Raad d.d. 25 mei 2012 (Gemeente ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel) geeft de P-G randnummer 4.22 enkele handvatten voor het beoordelen van de omstandigheden, die tot de conclusie kunnen leiden dat er sprake is van onrechtmatige overheidsdaad.

In het arrest Paul Krugerbrug I (ARRvS 12 januari 1982, ECLI:NL:RVS:1982:AM7845, AB 1982/299, m.nt. P.C.E. van Wijmen) is een elegante oplossing gevonden voor de onrechtmatige overheidsdaad. Een handelwijze van de overheid kan onrechtmatig zijn, tenzij de overheid de daardoor ontstane schade vergoedt. De onderstaande tekst (tot en met Wetsvoorstel Nadeelscompensatie) is ontleend aan Collegeaantekeningen bestuursrecht JFV Groningen.

Twee beginselen voor schadevergoeding van de overheid: égalité en evenredigheid

In het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad worden twee beginselen gehanteerd waarop een schadevergoeding gebaseerd kan worden.

Het evenredigheidsbeginsel is gebaseerd op afweging tussen het doel en het middel en vormt een gedragsnorm voor het bestuursorgaan.

Het égalitébeginsel ziet op de lastenverdeling van overheidshandelen tussen burgers. Het is een verbintenisscheppend beginsel, daaruit vloeit de verplichting voort tot het betalen van nadeelscompensatie.

In Ars Aequi februari 2021 staat een interessant artikel van mr. Lukas van den Berge over het historisch perspectief van het égalitébeginsel, onder de noemer “Solidariteit en corona: lessen uit het verleden” (p. 108). Hij beschrijft daar een oude zaak uit 1580, over een Friese boerderij die ten behoeve van de verdediging van het land tegen een aanval van Spaansgezinden werd afgebroken. Het Hof van Friesland besliste, dat de boer een vergoeding diende te worden betaald, ook al was het handelen van de krijgsheer Hidde Sybrens uit naam van het landsbelang niet onrechtmatig. Het Hof verwijst naar de Romeinse “Rodische zeewet”, die over ladingschade gaat. Als een deel van de lading overboord gezet moet worden om het schip te redden, dan moet de schade die daaruit voortvloeit over alle ladingbelanghebbenden worden omgeslagen. Immers wordt door opoffering van een deel van de lading (van een deel van degenen die lading laten vervoeren) de rest van de lading gered. Zo moest ook de Friese boer, wiens boerderij voor het landsbelang was opgeofferd, gecompenseerd worden, ook al was het afbreken onder de omstandigheden rechtmatig.

De Hoge Raad is – volgens Van den Berge (nog) niet zover gegaan, en houdt vast aan de leer van “rechtmatig, mits een passende schade wordt vergoedt” (Paul Krugerbrug). De bestuursrechter hanteert echter wel het égalitébeginsel en erkent dat ook schadevergoeding verschuldigd kan zijn wanneer het overheidshandelen rechtmatig is. Schade, die buiten het normale maatschappelijke risico valt, en ten laste komt van een beperkte groep burgers, dient gelijkelijk over de samenleving te worden verdeeld, aldus de bestuursrechter (Raad van State). Vgl. AB RvS 18 februari 1997, AB 1997/143 (Beurskens).

Schadevergoeding onrechtmatige overheidsdaad: procedure

Bij de bestuursrechter

Nadeelscompensatie kan op grond van een wettelijke regeling of beleidsregel worden toegekend. In dat geval kan de belanghebbende een verzoek doen bij het bestuursorgaan. De reactie op dat verzoek is een appellabel besluit. Zo’n verzoek kan ook worden ingediend als het nadeel veroorzaakt is door feitelijk handelen. Als er geen wettelijke grondslag of beleidsregel aanwezig is waarin nadeelscompensatie wordt geregeld, kan de burger een beroep doen op het égalitébeginsel. Er bestaat dan een onderscheid tussen een zelfstandig en een onzelfstandig nadeelscompensatiebesluit.

1. In het geval van een onzelfstandig nadeelscompensatiebesluit gaat de burger in beroep tegen het nadeelveroorzakende besluit. De grond voor dat beroep is dan dat er in dat besluit geen of te weinig nadeelscompensatie wordt toegekend. Dit volgt uit de uitspraak Paul Krugerbrug. Dit heeft een aantal nadelen. Burgers moeten binnen een termijn een procedure instellen tegen het besluit, terwijl de omvang van de schade op dat moment vaak nog niet duidelijk is. Verder wordt er geprocedeerd tegen een besluit vanwege nadeelscompensatie, niet omdat men het niet eens is het met besluit.

2. In het arrest Van Vlodrop is geoordeeld dat het ook mogelijk is om een verzoek te doen om nadeelscompensatie bij het bestuursorgaan. Er is dan sprake van een zelfstandig nadeelscompensatiebesluit. De grondslag voor dat verzoek is het égalitébeginsel. Dit heeft als voordeel dat burgers kunnen wachten met procederen tot de schade bekend is. Het bestuursorgaan hoeft nog niet meteen bij het nemen van het besluit over nadeelscompensatie te beslissen. Dit kan echter alleen als er tegen het nadeelveroorzakende besluit beroep bij de bestuursrechter mogelijk is. Als het bestuursorgaan in dat besluit wel een beslissing heeft genomen over nadeelscompensatie, moet de burger daartegen procederen.

Burgerlijke rechter

Burgers kunnen bij de burgerlijke rechter nadeelscompensatie vorderen op grond van onrechtmatige daad (art. 6:162 BW) als de handeling die het nadeel veroorzaakt heeft niet appellabel is in het bestuursrecht. Volgens het arrest Leffers/Staat wordt het gelijkheidsbeginsel geschonden als een rechtmatige overheidsdaad voor een beperkte groep burgers schade oplevert die buiten het normaal maatschappelijk risico valt. In dat geval gaat het om een onrechtmatige daad, ook al was het overheidshandelen in principe rechtmatig.

Wetsvoorstel Nadeelcompensatie

De wetgever heeft een wetswijziging over Nadeelcompensatie voorbereid, waarmee de Algemene wet bestuursrecht (AWB) wordt verrijkt met twee hoofdstukken, Hoofdstuk 4.5 Nadeelcompensatie en Hoofdstuk 8.4 Schadevergoeding door onrechtmatige besluitvorming van de overheid.

Zie de Wet Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, nr. 50). Hoofdstuk 8.4 van die wet is wel al in werking getreden. De regeling van art. 8:89 AWB geeft een hybride rechtsgang. Voor zaken tot EUR 25.000 (incl. rente) kan de bestuursrechter worden benaderd. De benadeelde behoudt het recht meerdere schade langs civiele weg te vorderen. Samenloop van de beide wegen is niet toegestaan.

Hoofdstuk 4.5 Nadeelcompensatie echter nog niet. Dit laatste onderdeel ziet op schadevergoeding bij op zichzelf rechtmatig overheidshandelen. Hiervoor zijn wel al separate regelingen, zoals de mogelijkheid tot het vragen van vergoeding voor zgn. planschade.

Het nog niet in werking getreden art. 4:126 ABW luidt:

“Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe.”

Bij invoering van dit laatste wetsonderdeel zal nadeelcompensatie voor (rechtmatig) overheidshandelen alleen nog mogelijk zal zijn over de bestuursrechtelijke boeg. De invoering van deze regeling is een probleem, omdat deze regeling een alles omvattende regeling geeft. De wetgever moet besluiten, of gekozen wordt voor deze vorm, met afschaffing van alle separate regelingen, of deze nieuwe regeling in te voeren naast de bestaande regelingen. Met name de verhouding tot Afdeling 15.1 Omgevingswet is een heet hangijzer.

Daarover is ambtelijk gekissebis gaande. Men vreest voor een stortvloed aan schadeclaims. In het licht van coronamaatregelen die de overheid heeft genomen, niet verbazingwekkend.
De Minister heeft echter een nieuw plan gelanceerd om Hoofdstuk 4.5 AWB toch in te voeren, maar ontkoppeld van afdeling 15.1 Omgevingswet. Daartoe is een Wetsvoorstel 35 256 bij de Tweede Kamer ingediend op 16 juli 2019. Dit voorstel is nog steeds in behandeling. De Wet is in de TK aangenomen op 17 november 2020 en ligt nu voor in de Eerste Kamer (Kamerstuk d.d. 23-11-2020). Op dit moment is Hoofdstuk 4.5 AWB in ieder geval nog niet ingevoerd.

Onrechtmatige overheidsdaad: handelen in strijd met opgewekt vertrouwen

De overheid – d.w.z. degeen die namens de overheid met de burger te maken heeft – kan zich vergalopperen door toezeggingen te doen of verwachtingen te scheppen, zonder dat dit te kwalificeren is als een besluit. In dat geval is er geen rechtsgang mogelijk, en moet de burgerlijke rechter beslissen of de overheid hiermee aansprakelijk is geworden voor evt. schade van degeen die op het gewekte vertrouwen is afgegaan.

Onrechtmatig overheidsbesluit

De overheid kan aansprakelijk zijn voor een onrechtmatig overheidsbesluit. De hiervoor bij de bespreking van het causaliteitsvereiste vermelde arrest HR 6 januari 2017 (UWV/X) gaat over een onrechtmatig overheidsbesluit. Een werknemer was ontslagen doordat het UWV een ontslagvergunning verleend had. De werknemer had verweer gevoerd. Allereerst stelt de Hoge Raad vast dat de bestuursrechtelijke rechtsgang – voor zover die er is – moet worden doorlopen. Pas dan is er immers een definitief besluit met formele rechtskracht.

De Hoge Raad overweegt:

“3.4.1 Het gaat in deze zaak om aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad voor een besluit van een bestuursorgaan dat ongunstig is voor degene die terzake schadevergoeding verlangt. In de regel staat van een dergelijk besluit bezwaar en beroep open op grond van de Awb. Is dat het geval, dan zal aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad in beginsel slechts kunnen worden aangenomen na vernietiging, intrekking of herroeping van het besluit. Die vernietiging, intrekking of herroeping is dan immers in verband met de formele rechtskracht van het besluit in beginsel noodzakelijk voor de vaststelling van de onrechtmatigheid daarvan.”

Wordt er een nieuw besluit genomen, dan geldt het volgende:

” 3.4.2 Moet het bestuursorgaan na een vernietiging, intrekking of herroeping van het besluit opnieuw in de zaak voorzien door het nemen van een nieuw besluit – wat bij een besluit op aanvraag doorgaans het geval is -, dan hangt het veelal van de inhoud van het nieuwe besluit af of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval. In het feit dat het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, kan daarom voor de rechter een grond zijn gelegen voor afwijzing van een op de onrechtmatigheid van het eerdere besluit gebaseerde schadevergoedingsvordering. (Vgl. in dit verband HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2087, NJ 2007/187 (Enschede/Gerridzen), rov. 4.2.3, en HR 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BF3257, NJ 2009/146)

Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband hetgeen hierna in 3.4.4 en 3.4.6 wordt overwogen.”

Is er geen rechtsgang (meer) mogelijk, dan geldt het volgende:

” 3.4.3 Op het besluit op de aanvraag van een ontslagvergunning als bedoeld in art. 6 BBA (oud) (thans art. 7:671a BW), om welk besluit het in deze zaak gaat, is de Awb van toepassing. Tegen dat besluit staat echter geen bezwaar of beroep open op grond van die wet (art. 8:5 lid 1 Awb in verbinding met de ten tijde van het onderhavige besluit geldende bijlage bij de Awb, onderdeel F, onder 1). In verband hiermee dient de rechtmatigheid van dit besluit door de burgerlijke rechter te worden beoordeeld. Ook doet zich bij dit besluit niet het hiervoor in 3.4.2 genoemde geval voor dat het bestuursorgaan opnieuw in de zaak moet voorzien door het nemen van een nieuw besluit.”

Staat het oorzakelijk verband tussen de schade en het overheidsbesluit los van het nemen van een nieuw besluit dan moet de “wat als” regel moet worden toegepast:

“3.4.4 In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet … afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Er is geen grond om hierover anders te oordelen indien het gaat om een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan (HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112, NJ 2016/291 (Hengelo/Wevers), rov. 3.5.2).”

Het arrest HR 25 september 2020 (speelautomatenvergunning gemeente Sluis) gaat ook over een onrechtmatig overheidsbesluit (namelijk het onbevoegd toekennen van een vergunning aan een hotel, waardoor een concurrent schade geleden stelt te hebben).

Onrechtmatige overheidsdaad: eisen proportionaliteit en subsidiariteit

Bij het nemen van besluiten moet de overheid in de keuze voor de te nemen maatregelen de proportionaliteit en de subsidiariteit in acht nemen. De proportionaliteit houdt in, dat de maatregel of het besluit in een redelijke verhouding staat tot het beoogde doel afgezet tegen de gevolgen.

Subsidiariteit houdt in, dat de overheid na moet gaan, of het beoogde doel met een ander -lichter – middel bereikt kan worden.

Een recent voorbeeld van de toepassing van deze twee maatstaven is het vonnis van Vrz. Rb. Den Haag 16 februari 2021 (Viruswaarheid/Staat). De Voorzieningenrechter wijst de vordering van Viruswaarheid tot onmiddellijke opheffing van de avondklok toe, omdat de Staat de subsidiariteit en proportionaliteit niet in acht heeft genomen. En – vooral – omdat de wettelijke grondslag op basis waarvan de Staat inbreuk maakt op fundamentele rechten zoals de bewegingsvrijheid zoals beschermd door artikel 2 EVRM en de persoonlijke levenssfeer (beschermd door artikel 8 EVRM en Grondwet artikel 10) niet toereikend is. De avondklok is gebaseerd op een Noodverordening op grond van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (verder: Wbbbg). Die wet – die de uitvoerende macht de bevoegdheid geeft verregaande maatregelen te treffen – is echter alleen bedoeld voor acute noodsituaties. De rechtbank noemt in dit kader als voorbeeld een dijkdoorbraak.

Hoewel de Voorzieningenrechter – enigszins minzaam – afstand neemt van de zienswijze van Viruswaarheid, oordeelt hij wel dat er van een acute noodtoestand die tot onmiddellijk ingrijpen noopt geen sprake is. De onderbouwing van de regering is veeleer dat men een noodtoestand wil voorkómen. Dat impliceert dat er (nog) geen acute noodtoestand is, en het gebruik van deze wettelijke grondslag dus onrechtmatig is. De regering had gewoon – desnoods in een spoedwetgevingsproces – de normale gang langs de Tweede en Eerste Kamer moeten doorlopen. De rechtbank gelast de onmiddellijke opheffing van de avondklok.

Dit betekent overigens niet, dat de Staat niet alsnog in de rebound de avondklok kan instellen op een (verbeterde) wettelijke basis. En uiteraard is ook nog hoger beroep mogelijk, en cassatie. Hierover zal het laatste woord nog niet gezegd zijn.

Onrechtmatige overheidsdaad en de onschuldpresumptie van art. 6 EVRM

Wanneer een verdachte in een strafzaak wordt vrijgesproken, dan heeft deze op grond van op grond van art. 89 Wetboek van Strafvordering jegens de Staat aanspraak op schadevergoeding voor de gemaakte de advocaatkosten en een vergoeding voor eventuele ondergane detentie (voorarrest). De vrijgesproken verdachte kan daarnaast echter ook nog in een civiele procedure schadevergoeding vorderen. Daarbij wordt het door de Hoge Raad ontwikkelde “gebleken onschuld-criterium” gehanteerd.

In het arrest HR 13 oktober 2006 (Begaclaim-arrest) heeft de Hoge Raad uiteengezet dat er twee gronden voor aansprakelijkheid van de Staat kunnen worden onderscheiden, als het gaat om het in een civielrechtelijke procedure toekennen van een aanvullende schadevergoeding in verband met strafrechtelijk optreden van politie en justitie. Daarbij heeft de Hoge Raad het eerder al ontwikkelde “gebleken onschuld-criterium” gehandhaafd.

Deze – naast elkaar bestaande – gronden zijn:

(i) dat van de aanvang af een rechtvaardiging voor dit optreden heeft ontbroken, doordat dit optreden in strijd is met een publiekrechtelijke rechtsnorm, en
(ii) dat uit de uitspraak van de strafrechter of anderszins uit de stukken betreffende de strafzaak blijkt van de onschuld van de verdachte en van het ongefundeerd zijn van de verdenking waarop het optreden van politie of justitie berustte.

In de prejudiciële uitspraak van de Hoge Raad HR 25 september 2020 (schadevergoeding verdachte Haagse metselmoorden) stelde het Hof prejudiciële vragen aan de Hoge Raad, hoe de onschuldpresumptie van art. 6 EVRM bij de beoordeling van een dergelijke civielrechtelijke vordering. Het betrof hier een claim op de 2e hiervoor vermelde grond.

Het Hof formuleerde deze vraag als volgt:

“Is het gebleken onschuld-criterium in strijd met de onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM, althans is dit het geval indien (dit criterium zo moet worden uitgelegd dat) van de onschuld van de verdachte niet reeds is gebleken indien de verdachte is vrijgesproken wegens het ontbreken van wettig en overtuigend bewijs?”

De Hoge Raad beantwoordt deze vraag mede aan de door hem geciteerde jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het EVRM-Hof), met name de zaak EHRM 12 juli 2013, nr. 25424/09 (Allen/Verenigd Koninkrijk). Het antwoord (r.o. 2.15) luidt: Het gebleken onschuld-criterium is niet in strijd met art. 6 lid 2 EVRM. Wel leidt deze verdragsbepaling ertoe dat strikte eisen moeten worden gesteld aan de wijze waarop toepassing wordt gegeven aan dat criterium en de wijze waarop een beslissing tot afwijzing van de vordering tot schadevergoeding wordt gemotiveerd.

Waar het om gaat, is dat de civiele rechter (i) de strafrechtelijke uitspraak als vaststaand uitgangspunt neemt. De civiele rechter moet zich niet zelf ook weer gaan verdiepen in de schuldvraag. En de vrijgesproken verdachte hoeft niet te bewijzen dat hij onschuldig is. Hij moet echter wel voldoende stellen (en zo nodig bewijzen) ter onderbouwing van het “bewezen onschuld-criterium”. De civielrechtelijke vergoeding heeft een andere grondslag dan de vergoeding van art. 89 Sv.. De civielrechtelijke grondslag is de “redelijkheid en billijkheid”. Daarmee wordt ruimte gelaten voor het afwijzen van een extra vergoeding als niet redelijkerwijs vast staat dat de verdachte onschuldig was, in welk geval de Staat de verdachte achteraf bezien ten onrechte in een strafzaak heeft betrokken. Wanneer er wel redelijke verdenking was, en de onschuld niet is komen vast te staan, dan is er derhalve geen plaats voor een aanvullende civielrechtelijke schadevergoeding.

Lees de overwegingen van HR 25 september 2020 (schadevergoeding verdachte Haagse metselmoorden)

De Hoge Raad komt tot deze beantwoording aan de hand van een bespreking van de uitspraak van het Europees Hof in de zaak Allen. De Hoge Raad overweegt (na een citaat uit dat arrest):

“2.10 Uit de hiervoor in 2.9 weergegeven rechtspraak van het EHRM volgt niet dat het bepalen van de (aanvullende) schadeplichtigheid van de Staat in een civiele procedure op grond van onrechtmatige overheidsdaad aan de hand van het gebleken onschuld-criterium, als zodanig onverenigbaar is met art. 6 lid 2 EVRM. Waar het blijkens de overwegingen van de Grote Kamer van het EHRM in de zaak Allen tegen het Verenigd Koninkrijk op aankomt is dat, indien de burgerlijke rechter de vordering tot schadevergoeding afwijst omdat niet aan het gebleken onschuld-criterium wordt voldaan, de wijze waarop aan dat criterium toepassing wordt gegeven en de motivering van de beslissing niet in strijd komen met de eisen van art. 6 lid 2 EVRM. Daarbij komt in het bijzonder betekenis toe aan “the nature and context of the proceedings” en “the language used by the decision-maker”.

2.11 Wat betreft de aard en context van de procedure geldt het volgende. De civiele procedure waarin door een gewezen verdachte op grond van onrechtmatige overheidsdaad een schadevergoeding van de Staat wordt gevorderd, voorziet in een mogelijkheid voor de gewezen verdachte om een schadevergoeding te krijgen in aanvulling op de (schade)vergoedingsmogelijkheden die het Wetboek van Strafvordering biedt. Met betrekking tot laatstbedoelde (schade)vergoedingsmogelijkheden, die onder meer betrekking hebben op de door een gewezen verdachte ondergane voorlopige hechtenis, geldt niet het gebleken onschuld-criterium, maar het (ruimere) criterium van de billijkheid. In dit opzicht verschilt het Nederlandse stelsel met de wettelijke regeling in Spanje.

…

2.12 Voor zover het gaat om de wijze van motivering van de beslissing, volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat indien de verdachte onherroepelijk is vrijgesproken, de instantie die beslist over de vordering tot vergoeding of compensatie zich niet mag verlaten op “suspicions regarding an accused’s innocence” en dat de motivering van de afwijzing van die vordering niet “in substance (…) a determination of the guilt of the former accused” mag inhouden.

Daaraan ligt ten grondslag dat de gronden voor de vrijspraak niet in twijfel mogen worden getrokken door de instantie die beslist over de vordering tot vergoeding of compensatie. Dat betekent dat de bewoordingen waarmee de afwijzing van een vordering tot vergoeding of compensatie gepaard gaat, zorgvuldig dienen te worden gekozen (“the language used by the decision-maker will be of critical importance”) en dat hierin geen zelfstandig oordeel van de instantie die beslist over de vordering tot vergoeding of compensatie, tot uitdrukking mag worden gebracht dat zich niet verhoudt met de uitspraak van de strafrechter die de verdachte onherroepelijk heeft vrijgesproken. Zo is het onder meer niet toegestaan dat deze instantie tot uitdrukking brengt dat, niettegenstaande de beslissing tot vrijspraak, het toch waarschijnlijk is dat de verdachte het strafbare feit heeft begaan, dat het tot een bewezenverklaring had kunnen komen indien een wijziging van de tenlastelegging had plaatsgevonden of dat toereikend belastend bewijsmateriaal voorhanden is. Evenmin is het toegestaan de vordering tot schadevergoeding of compensatie af te wijzen met als motivering dat de gewezen verdachte niet erin is geslaagd de tegen hem gerezen verdenking te ontzenuwen.

2.13 In een geval waarin de verdachte onherroepelijk is vrijgesproken, brengt deze rechtspraak van het EHRM het volgende met zich voor de beoordeling door de burgerlijke rechter of een verplichting tot schadevergoeding bestaat op de grond dat van de onschuld van de gewezen verdachte is gebleken.

De burgerlijke rechter mag in dat geval uitsluitend nagaan of de uitspraak van de strafrechter, waarin de verdachte is vrijgesproken, blijkens de motivering daarvan inhoudt dat de onschuld van de gewezen verdachte is gebleken, dan wel dat uit de stukken betreffende de niet met een bewezenverklaring geëindigde strafzaak de onschuld van de verdachte is gebleken. De burgerlijke rechter mag daarbij niet treden in een (nader) onderzoek naar de gedragingen van de verdachte in verband met het strafbare feit waarop de verdenking betrekking had. Indien de vordering tot schadevergoeding wordt afgewezen, dient de burgerlijke rechter zich ertoe te beperken tot uitdrukking te brengen dat uit de uitspraak van de strafrechter, of anderszins uit de stukken betreffende de niet met een bewezenverklaring geëindigde strafzaak, niet blijkt van de onschuld van de gewezen verdachte en het – achteraf bezien – ongefundeerd zijn van de verdenking waarop het optreden van politie of justitie berustte.

Wat betreft de stelplicht en de bewijslast van de gewezen verdachte geldt daarbij het volgende. Art. 6 lid 2 EVRM staat op zich niet eraan in de weg dat de stelplicht en de bewijslast op de gewezen verdachte rust. Van de gewezen verdachte die zich beroept op het gebleken onschuld-criterium, mag door de rechter echter uitsluitend worden verlangd (i) dat de gewezen verdachte voldoende gespecificeerd stelt dat uit de uitspraak van de strafrechter dan wel de overige stukken betreffende de niet met een bewezenverklaring geëindigde strafzaak blijkt van zijn onschuld en (ii) dat hij de desbetreffende stukken uit de strafzaak in het geding brengt.

Met een dergelijke wijze van beoordeling en motivering onthoudt de burgerlijke rechter zich van een eigen, zelfstandige waardering van de (mogelijke) betrokkenheid van de gewezen verdachte bij het tenlastegelegde feit en komt de motivering van een afwijzende beslissing ook niet neer op een de facto schuldigverklaring of verdachtmaking in weerwil van de vrijspraak door de strafrechter van de verdachte. Het op deze manier afwijzen van de vordering tot (aanvullende) schadevergoeding op de grond dat niet is voldaan aan het gebleken onschuld-criterium, is niet in strijd met art. 6 lid 2 EVRM. Art. 6 lid 2 EVRM geeft dus geen aanleiding om het gebleken onschuld-criterium – en daarmee de mogelijkheid om op die grond in specifieke gevallen in aanvulling op de bestaande strafvorderlijke mogelijkheden een (schade)vergoeding aan de gewezen verdachte toe te kennen – ter zijde te stellen.

2.14 In een geval waarin de strafzaak is geëindigd op een andere wijze dan met een vrijspraak, heeft de burgerlijke rechter die moet beoordelen of een verplichting tot schadevergoeding bestaat, meer ruimte voor een eigen beoordeling ten aanzien van de vraag of van de onschuld van de gewezen verdachte is gebleken. In een dergelijk geval is het namelijk niet in strijd met art. 6 lid 2 EVM als de motivering van de burgerlijke rechter tot uitdrukking brengt dat ten aanzien van de gewezen verdachte blijkens de stukken van de strafzaak nog “a state of suspicion” bestaat. Het is echter ook in een dergelijk geval niet toegestaan dat de motivering “in substance (…) a determination of the guilt of the former accused” inhoudt.”

Onrechtmatige overheidsdaad in internationaal verband

In de procedure van de “moeders van Srebrenica” tegen de Nederlandse Staat stelden deze vrouwen en moeders van mannen, die door de Bosnische Serviërs vermoord waren, de Nederlandse Staat aansprakelijk uit onrechtmatige daad voor het optreden van Dutchbat na de val van de enclave Srebrenica, waar Dutchbat onder leiding van de VN deelnam aan een missie om te proberen de oorlog te stoppen en de burgerbevolking te beschermen. Na twee tussentijdse arresten heeft de Hoge Raad in zijn arrest HR 19 juli 2019 (Mothers of Srebrenica/Nederlandse Staat) de Nederlandse Staat aansprakelijk gehouden voor het feit, dat Dutchbat de mannen, die zich op de “mini safe area” bevonden niet de keuze had geboden om daar te blijven. De Hoge Raad heeft de kans, dat hen dat had kunnen beschermen tegen het geweld van – en de moord op hen door – de Bosnische Serviërs echter geschat op 10%. In het licht van afweging van het belang van een mensenleven tegen een juridische begroting van schade op basis van financiele maatstaven komt die afweging cynisch over. Het feit dat de Staat aansprakelijk gehouden is, was echter wellicht voor de nabestaanden wel een morele overwinning, die nog enigszins het gevoel kon geven dat hen recht was gedaan.

De internationale volkenrechtelijke context is complex, zeker als het gaat om een oorlogssituatie, waarin recht en werkelijkheid uit de aard der zaak op gespannen voet met elkaar staan en het recht al snel het onderspit moet delven.

Auteur & Last edit

[MdV, 27-02-2021; laatste bewerking 23-07-2023]