De Hoge Raad heeft in zijn arrest HR 1 september 2023 (Perspectiefbesluit GI) naar aanleiding van een cassatie in het belang der wet een belangrijk arrest gewezen over een vraagstuk, dat de gemoederen in familierechtland al een tijd bezig houdt.

Geschillen over de uitvoering van de ondertoezichtstelling (OTS) van een kind kunnen aan de Kinderrechter worden voorgelegd (art. 1:262b B.W.). Maar kan een perspectiefbesluit van de Gecertificeerde instelling (GI) daarbij ook worden voorgelegd?

De Hoge Raad komt tot de slotsom, dat de wet niet voorziet in een zelfstandige rechtsgang waarin een perspectiefbesluit als zodanig aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd.

De A-G bij de Hoge Raad, mr. M.L.C.C. (Myriam) Lückers heeft een arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022 voorgedragen voor cassatie ‘in het belang der wet’. Zie voor de wettelijke grondslag voor cassatie in het belang der wet ook de pagina Wet Rechterlijke organisatie.

Zie ook de conclusie van de A-G van 17 maart 2023 in deze zaak.

Feiten van HR 1 september 2023 (Perspectiefbesluit GI)

De moeder en de vader zijn de ouders van de minderjarige (geboren in 2018). De moeder is belast met het gezag over de minderjarige. De minderjarige is sinds de beschikking van 7 april 2020 onder toezicht gesteld van de GI. Daarnaast is de minderjarige bij beschikking van 11 januari 2021 via een spoedmachtiging tot uithuisplaatsing in een crisispleeggezin geplaatst. Bij beschikking van 20 januari 2021 is de machtiging tot uithuisplaatsing in een crisispleeggezin verleend tot 6 april 2021.

Uit deze feiten valt af te leiden, dat het welzijn en de ontwikkeling van dit zeer jonge kind in de ogen van Jeugdzorg acuut gevaar liepen. De beschikking tot uithuisplaatsing is nadien enkele keren verlengd.

De GI heeft op 29 november 2021 aan de ouders gecommuniceerd dat zij van mening is dat de minderjarige verder moet opgroeien in het huidige pleeggezin.

De GI heeft de kinderrechter vervolgens verzocht om een beslissing te nemen op het resterende deel van het verzoek van de GI om de machtiging tot uithuisplaatsing te verlengen voor de duur van de ondertoezichtstelling, zijnde tot 6 april 2022.

Opgroeiperspectief van het kind

Naast het verzoek tot verlenging van de uithuisplaatsing verzoekt de GI om een beslissing te nemen over het visieverschil tussen de ouders en de GI over het opgroeiperspectief van de minderjarige, waarbij de GI van mening is dat het opgroeiperspectief bij pleegouders ligt en de ouders de visie hebben dat het opgroeiperspectief bij de moeder ligt.

De kinderrechter heeft hierop de machtiging tot uithuisplaatsing verlengd tot 6 april 2022 en ten aanzien van het geschil over het opgroeiperspectief van de minderjarige de visie van de GI onderschreven dat het opgroeiperspectief van de minderjarige bij de pleegouders ligt.

Hoger beroep tegen de beschikking inzake het Perspectiefbesluit

De moeder is van de beschikkingen van de kinderrechter van 19 januari 2022 en 23 maart 2022 in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof). Zij heeft onder andere een grief gericht tegen het oordeel van de kinderrechter dat hij de visie van de GI onderschrijft dat het opgroeiperspectief van de minderjarige bij de pleegouders ligt.

Het hof heeft de beschikkingen van de kinderrechter van 30 september 2021 en 19 januari 2022 voor zover het de beslissing over het perspectiefbesluit op basis van de geschillenregeling betreft vernietigd en de GI alsnog niet ontvankelijk verklaard in haar verzoek tot beoordeling van het perspectiefbesluit op basis van art. 1:262b BW.

Overwegingen van het Hof

Het Hof heeft hiertoe overwogen:

“5.2 (…) Het uitgangspunt van een ondertoezichtstelling is – kort gezegd – dat de ouders binnen een voor het kind aanvaardbare termijn in staat zijn zelf weer de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en verzorging van het kind te dragen (artikel 1:255 lid 1 BW). De verwachting dat de ouders dat binnen die termijn weer zelf kunnen moet immers zijn gerechtvaardigd wil de kinderrechter het kind onder toezicht kunnen stellen (artikel 1:255 lid 1 aanhef en sub b BW). Het feit dat een kind in het kader van de ondertoezichtstelling in het belang van zijn verzorging en opvoeding of tot onderzoek van zijn geestelijke of lichamelijke gesteldheid uit huis wordt geplaatst (artikel 1:265bBW), doet aan dat uitgangspunt niet af.

Is een kind uit huis geplaatst dan zal de gecertificeerde instelling binnen de hiervoor gemelde aanvaardbare termijn besluiten of het kind weer bij zijn ouder(s) kan gaan wonen of dat het beter is dat het kind ergens anders zal opgroeien. Dat besluit wordt het perspectiefbesluit genoemd. Als het perspectiefbesluit inhoudt dat het kind niet meer bij zijn ouders kan wonen, maar ergens anders moet opgroeien, heeft dat grote consequenties voor de ouders en het kind. Omdat het beleid van de gecertificeerde instelling niet langer gericht is op de terugplaatsing van het kind bij de ouders, past de instelling haar praktische invulling van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing aan: doorgaans wordt de omgang tussen de ouder(s) en het kind verminderd en worden de ouders voorbereid op een ouderrol ‘op afstand’. Kortom, van zo’n perspectiefbesluit hangt nogal wat af.

Het perspectiefbesluit heeft in het huidige systeem van kinderbeschermingswetgeving geen zelfstandige betekenis en kent (derhalve) geen eigen rechtspositieregeling: de ouders kunnen het perspectiefbesluit niet laten toetsen door de kinderrechter. De beantwoording van de vraag waar het opgroeiperspectief van een kind ligt, en daarmee de facto de toetsing van het perspectiefbesluit, komt in het huidige systeem aan de orde in het kader van de beoordeling door de rechtbank van een verzoek van de raad om het gezag van de ouders te beëindigen (artikel 1:266 e.v. B.W.).

Tegen het oordeel van de rechtbank <over het verzoek ex art. 1:266 B.W., MdV> staat hoger beroep open, zodat het verzoek tot gezagsbeëindiging (en dus ook het perspectiefbesluit) door twee feitelijke instanties kan worden beoordeeld.

Alhoewel er stemmen zijn opgegaan om afzonderlijke toetsing van het perspectiefbesluit mogelijk te maken, wordt daar vooralsnog niet in voorzien, zo blijkt bijvoorbeeld uit de beleidsreactie van de Minister van Justitie en Veiligheid van 25 maart 2021 op het advies ‘Het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming’ van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en jeugdbescherming van 18 december 2020.

5.3 De GI heeft in deze zaak het voorgenomen perspectiefbesluit ter beoordeling aan de kinderrechter voorgelegd in het kader van de geschillenregeling uit artikel 1:262b van het Burgerlijk Wetboek (BW).

… uit de toelichting volgt dat de geschillenregeling is bedoeld voor geschillen die niet in het kader van de beoordeling van andere verzoeken aan de kinderrechter kunnen worden voorgelegd. Uit artikel 1:262b B.W. volgt al dat de regeling evenmin is bedoeld om gedragingen als bedoeld in artikel 4.2.1. van de Jeugdwet aan de kinderrechter voor te leggen. Uit de (…) wetsgeschiedenis blijkt niet dat de regeling een zo ruim bereik heeft dat ook geschillen die aan de rechtbank behoren te worden voorgelegd door de kinderrechter, in eerste en enige instantie, kunnen worden beslecht.

5.4 Het hof is op grond van wat hiervoor is overwogen van oordeel dat een geschil over het door de GI genomen perspectiefbesluit geen geschil is dat door middel van de geschillenregeling aan de kinderrechter kan worden voorgelegd, maar pas aan de orde komt bij de beoordeling door de rechtbank van de ver(der) strekkende maatregel tot gezagsbeëindiging.

5.6 Dat klemt te meer nu door de inhoudelijke behandeling van het verzoek van de GI door de kinderrechter de rechtsbescherming van de moeder tegen een eventuele gezagsbeëindigende maatregel in het geding komt: tegen een oordeel van de kinderrechter in het kader van de geschillenregeling staat geen hoger beroep open (art. 807 Rv.).

… Bovendien zou daardoor de bijzondere situatie ontstaan dat het perspectiefbesluit tussen de GI en de ouders als vaststaand heeft te gelden, terwijl de raad nog geen onderzoek naar de wenselijkheid van een gezagsbeëindigende maatregel heeft gedaan, laat staan een verzoek tot het treffen van die maatregel bij de rechtbank heeft ingediend en de rechtbank nog in alle vrijheid, ongebonden aan het oordeel van de kinderrechter, over dat verzoek moet kunnen beslissen.”

Conclusie A-G inzake toetsing Perspectiefbesluit via geschillenregeling Kinderrechter

De A-G schrijft in haar conclusie onder randnr. 3.11:

“Met het criterium van de aanvaardbare termijn in voornoemde artikelen heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat stabiliteit en continuïteit in de opvoeding van een kind belangrijk is. Beoogd is herhaaldelijke, zich over jaren uitstrekkende, verlengingen van een ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing zonder perspectief op terugplaatsing bij de ouders niet meer mogelijk te doen zijn”.

De A-G merkt verder op (randnr. 3.15):

“In de zaak Strand Lobben heeft het EHRM onder meer overwogen (in par. 206) dat art. 8 EVRM eist dat de belangen van het kind en die van de ouders tegen elkaar worden afgewogen. Het EHRM heeft in die zaak ook overwogen (in par. 208 e.v.) dat een kinderbeschermingsmaatregel in beginsel tijdelijk moet zijn, maar dat de belangen van het kind om – na het verstrijken van een aanzienlijke periode – zijn feitelijke gezinssituatie bij pleegouders te kunnen voortzetten, kunnen prevaleren boven de belangen van de ouders bij gezinshereniging.”

Perspectiefbesluit GI

In randnrs. 3.16 e.v. gaat de A-G in op de basis voor het Perspectiefbesluit en de toepassing van uithuisplaatsing in de praktijk, en de kritiek daarop vanuit de betrokken professionals.

“Zowel bij de ondertoezichtstelling met een uithuisplaatsing als bij de beslissing over de vraag of het gezag moet worden beëindigd, is dus bepalend wat voor een kind een aanvaardbare termijn is waarbinnen de ouder(s) de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding weer op zich kunnen nemen en of deze termijn vanuit het perspectief van het kind als aanvaardbaar kan worden beschouwd.

Bij het invullen van de termijn spelen verschillende factoren een rol, zoals de leeftijd van het kind en de opvoedvaardigheden van de ouders. De GI ontleent de duur van de aanvaardbare termijn aan de Richtlijn Uithuisplaatsing en terugplaatsing voor jeugdhulp en jeugdbescherming.

In de praktijk blijkt een korte aanvaardbare termijn vaak niet haalbaar door tekorten in de hulpverlening. Hierdoor wordt de termijn vaak om oneigenlijke redenen opgerekt.

3.18 Als gedurende de uithuisplaatsing blijkt dat het niet in het belang van het kind is om hem weer thuis te laten wonen, kan de GI – als verantwoordelijke voor de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling en de machtiging uithuisplaatsing – het besluit nemen dat terugplaatsing bij de ouders niet meer aan de orde is en dat het perspectief van het kind elders ligt.

In de Richtlijnen voor jeugdhulp en jeugdbescherming wordt, onder verwijzing naar artikel 20 IVRK (een kind dat niet in zijn eigen gezin verblijft, heeft recht op bijzondere bescherming en bijstand) en de VN Richtlijnen voor alternatieve zorg voor kinderen, benadrukt dat zekerheid over de opvoedsituatie van groot belang is voor een kind. Een tijdig genomen opvoedingsbesluit zorgt voor meer duidelijkheid bij ouders en pleegouders over de plek waar het kind voortaan zal opgroeien.

3.19 De totstandkoming van een perspectiefbesluit van een GI is vooral een intern proces dat doorgaans multidisciplinair wordt genomen, namelijk in overleg met jeugdbeschermers, een gedragswetenschapper, de teamleider, een jurist en een vertrouwensarts. Hoewel aan het perspectiefbesluit geen juridische status wordt toegekend, heeft het vaak wel direct gevolgen voor de hulpverlening en omgangsmomenten met de ouders. De hulpverlening is dan niet meer gericht op het werken aan een thuisplaatsing en de omgang met de ouder(s) wordt veelal afgebouwd. De bedoeling van de wetgever is dat de GI, indien blijkt dat ouders niet binnen een aanvaardbare termijn de verantwoordelijkheid voor verzorging en opvoeding op zich kunnen nemen (het perspectiefbesluit), de raad verzoekt om onderzoek te verrichten naar de noodzaak van een gezagsbeëindigende maatregel.

3.20 … Uit de Eindevaluatie Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen blijkt dat er vaak veel tijd verstrijkt tussen het nemen van het perspectiefbesluit door de GI en het moment waarop de rechter voor het eerst kennisneemt van dat besluit.

3.21 De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) heeft op 18 december 2020 een advies uitgebracht over het perspectiefbesluit in de jeugdbescherming. De aanleiding om het advies uit te brengen, zijn de zorgen van kinderrechters over de rechtspositie van ouders en kinderen als een GI een perspectiefbesluit neemt.

…

De RSJ heeft de volgende aanbevelingen gedaan over de totstandkoming en de toetsing van het perspectiefbesluit:

– Realiseer een rechtspositieregeling voor ouders en kind.

– Leg wettelijk vast dat het perspectiefbesluit binnen drie maanden ter toetsing wordt voorgelegd aan de kinderrechter.

– Voorzie het perspectiefbesluit van een motivering, waarbij de belangen van ouders en kind zorgvuldig zijn afgewogen. Waarborg in de procedure het recht van de ouders en het kind om gehoord te worden.

…

3.24 De minister voor Rechtsbescherming heeft op 25 maart 2021 in een brief aan de Tweede Kamer gereageerd op het advies van de RSJ en aangegeven geen meerwaarde te zien in het realiseren van de rechtsbescherming van kinderen en ouders in een zelfstandige rechtspositieregeling voor het perspectiefbesluit. De minister is het eens met het advies van de RSJ dat het perspectiefbesluit moet (kunnen) worden getoetst door de kinderrechter, maar ziet hiervoor mogelijkheden binnen het bestaande juridische kader van de gezagsbeëindigende maatregel.”

Dit leidde tot de nodige kritiek in de Tweede Kamer. De Minister lijkt thans toch van plan een regeling te gaan treffen om de rechtspositie van de kinderen en ouders te verbeteren. De Minister schrijft in een brief van 18 november 2022 aan de Tweede Kamer:

“Ondertussen werk ik met de sector aan een structurele oplossing voor een rechterlijke toets van het perspectiefbesluit door hiervoor een wettelijke basis te creëren. Dit wetsvoorstel is in het najaar 2023 gereed voor consultatie. Bij de uitwerking van dit voorstel betrek ik ook de wens van de sector om de gronden van de ondertoezichtstelling aan te vullen in het geval niet meer wordt gewerkt aan terugplaatsing van een kind, maar een gezagsbeëindiging (op dat moment) niet in het belang van het kind wordt geacht. Ik kom hiermee ook tegemoet aan een deel van de motie van lid Raemakers waarin o.a. wordt verzocht een tussenfase van blijvende uithuisplaatsing met behoud van gezag te onderzoeken.”

De A-G gaat in randnrs. 3.27 e.v. dieper in op de rol van de geschillenregeling, en de vraag of het Perspectiefbesluit in het kader daarvan getoetst kan worden. De meningen zijn zowel in de rechtspraak als in de literatuur verdeeld.

Gezien de onduidelijkheid over de vraag of het Perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling getoetst mag worden, heeft de A-G cassatie in het belang der wet ingesteld:

“4.1 In de rechtspraak is de vraag of het perspectiefbesluit in het kader van een geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd niet eenduidig beantwoord. In de literatuur is iedereen het er wel over eens dat het perspectiefbesluit in elk geval aan de rechter moet kunnen worden voorgelegd. Over de wettelijke basis laat niet iedereen zich uit. Teneinde een beslissing van de Hoge Raad te verkrijgen, wordt de beschikking van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2022 voorgedragen voor cassatie ‘in het belang der wet’.”

De A-G onderkent het probleem, dat de wettelijke basis voor die toetsing nu ontbreekt. Zij schrijft:

“4.12 M.i. is de enige mogelijkheid om van een perspectiefbesluit in hoger beroep te komen als er in het perspectiefbesluit beperkingen worden aangebracht in de contacten tussen ouder en kind. Dit betreft dan namelijk een schriftelijke aanwijzing in de zin van art. 1:265f BW waarvan wel hoger beroep en cassatie mogelijk is. Een oplossing zou dus kunnen zijn dat de GI in het perspectiefbesluit een schriftelijke aanwijzing opneemt over de beperking van de contacten waardoor dit besluit in ieder geval op dat punt ook in hoger beroep en cassatie getoetst kan worden.

4.13 Het komt mij voor dat het aan de wetgever is om hoger beroep van de geschillenregeling waarin een perspectiefbesluit is getoetst, mogelijk te maken door aanpassing van art 807 Rv. Hoe dan ook, gewenst is dat de Hoge Raad zich uitspreekt over de vraag of het perspectiefbesluit van de GI een geschil betreft dat de uitvoering van de ondertoezichtstelling betreft en via de geschillenregeling van art. 1:262b BW aan de rechter kan worden voorgelegd.”

Het oordeel van de Hoge Raad: geen toetsing Perspectiefbesluit door de Kinderrechter in het kader van de geschillenregeling

De Hoge Raad beschrijft de wettelijke achtergrond van de problematiek, en overweegt vervolgens:

“3.2.7 De ouder(s), de minderjarige en de pleegouders zijn gediend met inzicht in en duidelijkheid over het standpunt van de gecertificeerde instelling over het opgroeiperspectief van de minderjarige. In dat opzicht vervult het perspectiefbesluit een belangrijke functie. Het perspectiefbesluit heeft evenwel als zodanig geen wettelijke grondslag. De wet verbindt daaraan geen rechtsgevolgen en voorziet niet in een specifieke rechtsgang om het perspectiefbesluit als zodanig ter beoordeling aan de rechter voor te leggen.”

De Hoge Raad noemt in r.o. 3.3.1 t/m 3.3.5 enkele procedures, waarin de toetsing van het Perspectiefbesluit aan de orde kan komen:

– een schriftelijke aanwijzing van de GI aan de met het gezag belaste ouder(s) of de minderjarige (art. 1:263 lid 1 B.W.); hiertegen kan worden opgekomen op grond van art. 1:264 B.W.;

– een beslissing van de GI om de contactmomenten tussen de ouder(s) en de minderjarige te verminderen. Een dergelijke beslissing geldt ingevolge art. 1:265f lid 2 BW als een schriftelijke aanwijzing; hiertegen kan ook worden opgekomen op grond van art. 1:264 B.W.;

– een verzoek tot verlenging van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing (art. 1:260 en 1:265c lid 2 B.W.) Hetzelfde geldt in het geval van een verzoek tot opheffing van de ondertoezichtstelling (art. 1:261 lid 2 B.W.) of een verzoek tot beëindiging of bekorting van de duur van de uithuisplaatsing (art. 1:265d lid 4 B.W.);

– een beslissing om het gezag van een ouder over de minderjarige beëindigen (art. 1:266 lid 1, aanhef en onder a, B.W.;

De Hoge Raad gaat verder met te overwegen:

“3.4.3 Overeenkomstig het regime van de schriftelijke aanwijzingen in de art. 1:263-265 BW en om redenen van proceseconomie, zijn de beschikkingen ingevolge art. 1:262b BW onder het rechtsmiddelenverbod van art. 807 Rv gebracht. Daardoor staat tegen deze beslissingen geen hoger beroep of beroep in cassatie open. De achterliggende gedachte van art. 807 Rv is dat de daarin bedoelde beslissingen een voorlopig en ordenend karakter hebben, die door een meer definitieve beslissing worden gevolgd.”

3.4.4 Zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis is de geschillenregeling dus bedoeld voor het oplossen van problemen en het overbruggen van verschillen van mening tussen ouders, kinderen, pleegouders of zorgaanbieders, opdat de uitvoering van de ondertoezichtstelling verbeterd kan worden. De door de kinderrechter in dat verband te nemen beslissingen hebben een voorlopig en ordenend karakter. Volgens de staatssecretaris zal de geschillenregeling naar verwachting worden gebruikt in die gevallen dat de wet niet in een specifieke procedure voorziet.

3.4.5 Als op grond van de geschillenregeling een geschil over de uitvoering van de ondertoezichtstelling aan de kinderrechter wordt voorgelegd, zal deze zich ook over het perspectiefbesluit een oordeel moeten vormen voor zover dat nodig is om op het geschil te kunnen beslissen. Het oordeel over het in het perspectiefbesluit vervatte standpunt van de gecertificeerde instelling is dan voorlopig van aard.”

Slotsom: Kinderrechter kan Perspectiefbesluit in het kader van geschillenregeling alleen ‘voorlopig’ toetsen in kader van geschil over daaraan rakende kwesties

De Hoge Raad besliste als volgt:

“3.6.1 Het middel faalt voor zover het uitgaat van de opvatting dat een perspectiefbesluit als zodanig via de geschillenregeling van art. 1:262b BW ter beoordeling, goedkeuring of bekrachtiging aan de kinderrechter kan worden voorgelegd. Art. 1:262b BW voorziet immers niet in een afzonderlijke rechtsgang voor een zelfstandige beoordeling van een perspectiefbesluit.

3.6.2 Het middel slaagt voor zover het klaagt over het oordeel van het hof dat de kinderrechter geen oordeel kan geven over een perspectiefbesluit in het kader van de geschillenregeling en dat een perspectiefbesluit slechts aan de orde kan komen bij de beoordeling door de rechtbank van een maatregel tot gezagsbeëindiging. Een perspectiefbesluit kan immers ook aan het rechterlijk oordeel worden onderworpen voor zover dat noodzakelijk is voor de beoordeling van beslissingen, maatregelen en verzoeken die (mede) voortvloeien uit of samenhangen met dat perspectiefbesluit.”

Deze uitspraak wordt behandeld op de kennisbank pagina Ondertoezichtstelling van minderjarigen. Zie ook het blog Perspectiefbesluit en geschillenregeling art. 1:262b B.W..

[MdV, 4-09-2023]